谈谈信用承诺在以信用为基础的新型监管机制中的作用之二:信用承诺制实践分析

发布时间: 2020-06-30 11:34:43   作者:德信行:吴雨洲   来源: 本站原创  

近年来,各地方各领域开展信用承诺制的实践加快,探索了许多行之有效的措施办法,形成了宝贵的经验成果。

(一)各地方各领域典型实践

1.告知承诺制

近年来,随着“证照分离”改革的全面推进,信用承诺在行政审批等领域的应用促进了减证便民、优化服务效果的实现。2015年,上海浦东新区率先开展“证照分离”试点,其中对培训机构设立审批开始探索告知承诺制。2018年,浙江温州出台《温州市企业投资项目告知承诺制实施办法(试行)》,以深化“最多跑一次”改革为契机,按照“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”原则,推动企业投资项目审批效率提升。2019年,司法部印发《开展证明事项告知承诺制试点工作方案》,牵头组织各地区、各部门实施试点工作。行政机关在办理行政审批、行政确认、行政给付等事项时,将证明义务和证明内容一次性告知申请人,申请人书面承诺后,行政机关不再索要有关证明而依据承诺办理相关事项。对于作出承诺的主体,将加强事中事后核查,违反承诺的还会进行失信惩戒。该项试点工作运用信用承诺制减少了繁琐证明,使办证办事更方便。

2.“容缺受理”服务

行政审批“容缺受理”服务是指申请事项基本条件具备,主要申报材料齐全且符合法定要求,但次要条件或手续有欠缺时,由审批服务窗口一次性告知需补正的材料、时限和超期处理办法,申请人作出相应承诺后,对审批申请予以先期受理。申请人须在承诺时限内补齐补正所有欠缺材料后,否则将承担相应法律责任。当前各地方各领域“容缺受理”服务做法不一,部分须补齐资料后方可办结,部分对此不作要求。与证明事项告知承诺制相区别,“容缺受理”不免除申请人提交相关证明材料的义务,但是仍较好提高行政审批服务效率,其中山东济南、广东佛山、江苏宿迁等地已印发专门的行政审批“容缺受理”管理制度。各地区还结合工程建设项目审批制度改革试点工作积极推行“容缺受理”服务,如海口市印发《海口市工程建设项目审批制度改革实施方案》,在受理相关项目时实行容缺机制,受理容缺、审查容缺,推进了工程建设项目行政审批改革进程。

3.监管执法领域承诺制

信用承诺制在监管执法领域的应用有利于丰富监管执法措施层次,为社会治理方式创新提供更有力抓手。宿迁市在市区沿街商铺全面推行“信用承诺+契约管理”模式,沿街商铺分别与环卫作业等第三方服务主体签订信用合同,建立契约关系,同时还签订市容环卫责任信用承诺书;网格人员对沿街商铺履行信用承诺、约定情况进行巡查,并实施信用积分管理。浙江省市场监管局印发《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》,对市场主体首次、轻微且没有造成明显危害后果的违法行为建立容错机制,当事人经批评教育后自愿承诺予以纠正的,则监管部门不再予以查处。国家发展改革委探索构建“信用中国”等网站行政处罚信息信用修复机制,将信用承诺作为信用修复的重要条件之一,行政相对人须公开做出承诺方可完成修复。从实践可以看出,信用承诺起到明确市场主体责任的作用,能更大程度督促其配合监管部门执法工作。

4.其他领域实践

在承诺对象方面,除了针对特定相对人作出的信用承诺,针对无特点相对人、面向广大社会公众的信用承诺在实践中也得到广泛应用。各地方以开展诚信万里行活动为契机,积极动员行业协会发布行业诚信公约、企业签订信用承诺书并向社会公示。

在承诺主体方面,主体范围早已不局限于企业。针对个人的信用承诺制越来越常见,如在国家公务员考试、研究生考试及各类职业资格考试中,考生需提交报考诚信承诺书;政府部门守信践诺也成为政务诚信建设重要内容,如山东省德州禹城市创新招商方式,由当地政府与项目投资方签订“对赌协议”,承诺向投资方一定周转资金及其他优惠政策,但是要求其在一定时间内达到该市规模以上工业企业亩均税收平均值或税收总额达到一定水平,如果每年考核达不到要求即于当年收回周转资金。

在应用领域方面,信用承诺制从传统的产品质量、安全生产领域拓展至经济社会生活方方面面,成为社会治理重要手段,如各地方在新冠肺炎疫情防控工作中,要求广大市民、企业就所申报人员健康状况资料真实性及配合政府部门疫情防控措施等方面作出信用承诺。

以下是近年来国家各领域涉及信用承诺的部分法律法规、规章及制度文件汇总表:

文件名称

相关实施部门/单位

重要内容

所在章节/条款

民法典

——

民事主体从事民事活动,应当遵循诚信原则,秉持诚实,恪守承诺。

第七条

食品安全法

市场监督管理总局

网络食品交易第三方平台提供者作出更有利于消费者承诺的,应当履行其承诺。

第一百三十一条

产品质量法

市场监督管理总局

社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证,而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求,给消费者造成损失的,与产品的生产者、销售者承担连带责任。

第五十八条

优化营商环境条例

——

国家推进“证照分离”改革,采取告知承诺等方式,为企业取得营业执照后开展相关经营活动提供便利。

地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同。

第十九条、第三十一条

关于民事诉讼证据的若干规定

最高人民法院

新增证人宣读保证书制度,促使证人诚信作证;首创鉴定人承诺制度及对虚假鉴定的处罚制度

第三十三条、第六十五条

快递业务经营许可管理办法

交通运输部

申请人在提出快递业务经营许可申请时未实际具备,但是承诺在约定期限内能够达到的,受理申请的邮政管理部门可认定申请人符合有关条件

第十四条

团体标准管理规定

国家标准化管理委员会、民政部

社会团体应当自我声明其公开的团体标准符合法律法规和强制性标准的要求,符合国家有关产业政策,并对公开信息的合法性、真实性负责

第十九条

开展证明事项告知承诺制试点工作方案

司法部

申请人作出书面承诺,行政机关不再索要有关证明而依据书面承诺办理相关事项

第三章

关于加强个人所得税纳税信用建设的通知

国家发改委、国家税务总局

全面实施个人所得税申报信用承诺制。信用承诺的履行情况纳入个人信用记录,提醒和引导纳税人重视自身纳税信用,并视情况予以失信惩戒。

第二章第(一)点

国务院办公厅关于开展工程建设项目

审批制度改革试点的通知

住房和城乡建设部

对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项,实行告知承诺制。申请人按照要求作出书面承诺的,审批部门可以直接作出审批决定。

第二章第(十三)点

关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知

国家发改委

行政相对人主动向行政处罚决定机关提请开展信用修复的,应参照信用网站修复要求,公开做出信用修复承诺

第三章第(一)点

关于做好电力业务资质许可告知承诺制试点相关工作的通知

国家能源局

企业在办理有关许可事项时,自愿承诺符合审批条件并提交有关材料,愿意承担不实承诺的法律责任,即可办理相关行政许可事项

第二章

交通运输部办公厅关于印发开展证明事项告知承诺制试点实施方案的通知

交通运输部

申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求,愿意承担不实承诺的法律责任,海事部门不再索要有关证明而依据书面承诺作出审批决定

第三章


 

(二)信用承诺制实施特点

1.紧密结合社会治理创新。

党的十九届四中全会以来,我国各地方在“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”方面有了更多实践探索,也更注重发挥信用建设在社会治理中的作用。但是,一方面,随着经济社会多元化发展,各地方尤其是在基层,对于强化失信惩戒威慑力、解决基层痛点难点方面的需求越来越大;而另一方面,社会各界对于失信惩戒更为审慎,强调法律法规的支撑。对此,部分地区主动求变,积极运用信用承诺制创新社会治理方式方法,引导市场主体落实自我管理、自我约束,拓展了信用应用实践空间,较好避免治理工作过于依靠行政执法、失信惩戒等手段的局面。

2.信用承诺制呈多样化发展。

近年来从信用承诺制的实践看,无论承诺方式、承诺主体、承诺对象、承诺内容、应用领域均呈现多样化发展趋势,实践范围不断拓展,与各地方各领域实际业务的结合也更为紧密。如“信用中国”网站上将含有信用承诺相关内容的主题划分为:行业信用中的“行业信用承诺”、联合奖惩中的“守信承诺”、城市信用中的“市场主体信用承诺书”、信息公示中的“城市企业信用承诺公示”。可预见,未来会有更多崭新形式的信用承诺涌现,为社会信用体系建设添砖加瓦。

3.体现事中事后监管要求。

当前,各地方各领域信用承诺实践尤其注重与营商环境优化、政务服务改革、构建新型监管机制等相结合,更强调要加强事中事后监管,这意味着信用承诺制的设计已更为完整更为科学。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)也提出“大力推行信用承诺制度,将信用承诺履行情况纳入信用记录。”如今信用承诺制已成为加快优化营商环境等改革部署的重要切入点。未来信用承诺的实践也需要进一步贯彻国家“放管服”改革理念,使信用承诺实践服务好改革大局。

(三)信用承诺制存在问题

1.统筹性不够。各领域信用承诺实践的牵头部门并不相同,如司法行政部门牵头开展证明事项告知承诺试点工作,政务管理部门牵头开展行政审批“容缺受理”服务,市场监管部门牵头开展“证照分离”告知承诺制改革。虽然前期各地方各领域的积极探索为信用承诺实践积累了丰富经验,但也存在各部门各自为政、试点推进力度不够、对信用承诺性质认识不统一、业务协作不充分等问题。未来要全面推行信用承诺制,强有力的跨部门统筹协调机制必不可少。

2.系统性不强。虽然各部门已充分认识到事中事后监管是信用承诺制的重要组成部分,但是在实践中对市场主体履行信用承诺情况的事中事后监管往往难以落实到位。其中既有机制设计的原因,也有人力、技术保障不到位的原因。如对企业所作出的承诺一般以书面形式提交,承诺信息难以录入系统,对企业在哪些领域哪些业务环节作出过承诺及承诺内容掌握不到位,有的承诺事项甚至没有纳入至监督检查范围,以致信用承诺制运行的完整性、系统性不强。

3.约束力不足。主要表现为对违反信用承诺行为认定难,公示和惩戒手段不充分。在当前实践中,虽然信用承诺公示方式、渠道已比较完善,但对违反信用承诺行为的曝光却比较少,违反承诺后原承诺书也未及时撤下或进行标记。此外,信用承诺实践的行政可裁量空间大,对违反信用承诺行为如何认定、如何惩戒缺少明确制度标准予以规范,其中容易产生越权、管理真空、损害市场主体权益等问题。另外,信用承诺的社会投诉举报渠道也不够完善,不能很好发挥舆情监督、市场约束作用。

需在实践中不断优化提升,让经济社会发展流淌着诚信血液。