谈谈信用承诺在以信用为基础的新型监管机制中的作用之三:信用承诺在事前、事中、事后监管环节中的作用

发布时间: 2020-06-30 11:36:08   作者:德信行:吴雨洲   来源: 本站原创  

信用承诺是创新市场监管理念、方式的有效手段,可以衔接事前、事中、事后全监管环节,通过事前承诺公示、事中信息管理和监督检查、事后守信激励失信惩戒,促进以信用为基础的新型监管机制更高效运行。

(一)在事前环节中的作用

信用承诺制与当前放宽市场准入门槛、加强事中事后监管的改革趋势高度契合,应用前景良好。信用承诺强调自愿、公开,要推动信用承诺制在更多领域得到应用,需要大力激发市场主体的积极性主动性。实践证明,授益性行政行为中嵌入信用要求比负担性行政行为有更广阔的实施空间。因此,有必要推动信用承诺制与证照分离、行政审批制度改革、证明事项缩减等便民惠企改革措施的紧密结合,为市场主体提供更多的信用红利。

在事前环节,信用承诺的作出最大意义在于推动行政机关、行政相对人构建起相互信任关系,从而减少因信息不对称、缺乏彼此信任而导致的程序负担。在市场主体设立或准入前,基于信用承诺的作出,行政机关可以减少不必要的准入门槛,如直接取消审批事项、将行政审批制改为备案制、将备案制改为自我声明公开、实行告知承诺制等等。同时,还可以将信用承诺制与其他“信易+”应用场景设计结合起来,为作出信用承诺和不作出信用承诺的主体设置差异化的服务路径。此外,辅之以行业组织或者中介机构自律管理、行政机关事中事后监督检查等其他方式,以填补事前环节制度改革所可能留下的监管空白。在具体实践过程中,应注意在无相关法律法规依据的前提下,不能将承诺的作出作为商事登记、资质确认、行政审批等业务办理的必要前置条件。

(二)在事中环节中的作用

信用承诺作出后,行政机关须将市场主体履行信用承诺情况纳入日常监督检查范围,并将检查结果归入其信用档案。一方面,对履行信用承诺情况实施事中事后监管是信用承诺制的应有之义,否则信用承诺会流于形式,成为“空头支票”;另一方面,信用承诺有利于提升事中事后监管效能。

值得注意的是,信用承诺在事中监管和事后监管中作用并不一样。事中的监督检查和事后的失信惩戒属于两个不同范畴的工作,在实践中往往容易产生混淆。有这样一个思想误区,那就是把对失信主体增加监管频次当做失信惩戒措施之一,其实监管频次多高是由多种因素决定的,即使出于监管业务的需要,要对有失信记录的企业增加监管频次,也应该采取尽量对企业正常经营活动影响最小的检查方式,能书面检查的就不要现场检查,能多部门联合检查的就不要分头多次上门检查,否则会与“放管服”改革精神相违背。回到信用承诺制本身,事中监管应保证公平性,信用承诺应保证自愿性,不能因为市场主体没有主动作出信用承诺而尝试在监管过程中增加市场主体的程序负担,避免信用承诺变了味道。

事实上,在事中监管环节,信用承诺主要作用在于为日常监管工作提供抓手,有助于监管部门更好发现问题、跟踪线索、认定责任、督促整改、防控风险。如企业自我声明公开产品标准,并承诺产品符合该标准技术指标要求,监管部门可以对企业承诺内容真实性进行检查,抽检发现不符合标准的可以要求整改。通过明明白白的承诺,我们可以推动市场主体主动承担起相应的义务,主动接受行政机关及社会公众的监督,市场主体主动公开公示的信息也可以为监管工作提供业务参考,从而有利于明确市场主体的第一责任地位,也有利于协同共治局面形成。

(三)在事后环节中的作用

事后监管是信用承诺效力体现的重要环节。市场主体违反信用承诺的,应承担一定的责任后果,从而倒逼市场主体自觉履行义务。在行政法律关系中,由于主体地位的不对等,出于保护弱势一方合法权益的考虑,行政机关和行政相对人受自身意思表示的约束力并不同。行政机关一旦作出承诺,基于行政法中的信赖保护原则,应受到更严格的信用约束。行政机关违反承诺的,行政相对人可根据具体情形,提起行政复议或行政诉讼,申请行政赔偿或行政补偿。而对于行政相对人违反承诺的行为,行政机关对行政相对人的约束仍需依法依规进行,不可滥用行政职权。尤其是涉及民事合同关系的活动,更应界定清楚行政职权使用范围。例如,政府购买服务供应商对行政机关提供的服务产品违反自身承诺的,行政机关可基于合同条款追究供应商的违约责任,请求支付违约金或者要求继续履行合同,但不可擅自基于以上事由将该供应商纳入政府采购黑名单,限制其后续参加其他机关单位的政府采购活动。

对于违反信用承诺行为认定难、惩戒难问题的主要根源在于市场主体所作出的信用承诺涉及义务范围不明确、责任要求不清晰。例如,部分地区政府部门提供的市场主体信用承诺书格式模板中往往有“若违反信用承诺将自愿接受联合惩戒”的条款。但是,市场主体是否应纳入联合惩戒范围,应有明确的法律法规或政策依据,并不因为市场主体对该条款的声明而具备实施可行性。因此,该条款的教育宣传意义大于实际应用的意义。

在行政管理领域,对市场主体违反信用承诺的失信惩戒同样适用“法无授权不可为”的原则,没有法律法规依据,未经法定程序,不可限制行政相对人合法权益和增加其义务。现实中大部分违反信用承诺的行为仅属于轻微失信的性质,并未达到违反法律法规的程度。因此,对于违反信用承诺的行为,政府部门应遵循比例原则,合理、合法实施失信惩戒措施,同时通过公示失信行为,积极完善市场性失信惩戒措施,只有这样才能正确发挥信用承诺约束作用。